导 读
大多数省（区、市）的属地化地勘队伍管理体制长期没有得到改变，已难以适应新时期的要求，成为了发展的桎梏。文章介绍了现行属地化地勘队伍管理体制的特征、得以长期存在的原因及改革进展，着重从外部环境变化的必然结果、深化改革采取的必然措施、破解重点难题的必然选择、实现转型升级的必然要求四个方面分析了进行重构的必要性和紧迫性，同时，指出了重构存在的思想认识、既得利益、文化理念、改革成本、责任落实五个方面障碍。新时期属地化地勘队伍管理体制重构建议：(1)深化思想认识，上下合力推进；(2)尊重分类结果，把握基本走向；(3)搞好统筹兼顾，完善保障措施；(4)吸收借鉴经验，构建有效体制。
本文引用信息
李东海.新时期属地化地勘队伍管理体制重构探析[J].中国国土资源经济,2020,33（10）:61-65.
属地化地勘队伍是我国地质工作不可或缺的一支重要力量。截至2018年，这支队伍在职职工数仍占全国地勘单位在职职工总数的50%以上，占比相对属地化时还略有增加。但是，在经历属地化改革活力释放期、地质工作第二个春天的“黄金十年”、事业单位分类改革之后，面对新发展理念的深入贯彻、机构和行政体制改革的深化、实行最严格的生态环境保护制度，以及深度调整重塑的矿业经济等新形势、新要求，属地化地勘队伍内生动力不足、外部牵引乏力、目标和方向模糊的问题越来越突出，处于公益职能做不实、企业产业做不强的窘境，发展遇到了制约瓶颈。形成这道瓶颈的一个重要因素，就是属地化时形成的管理体制已越来越难以完全适应发展的要求。为破解当前属地化地勘队伍的发展困局，让这支队伍在新时期焕发新活力，保障国家能源资源安全、服务支撑自然资源管理和生态文明建设，在增进民生福祉中发挥出更大作用，重构其管理体制势在必行。
一、属地化地勘队伍管理体制的特征、得以存在的原因及改革进展
1.1 现行属地化地勘队伍管理体制的特征
随着国务院办公厅《关于印发<地质勘查队伍管理体制改革方案>的通知》（国办发〔1999〕37号文）和《关于转发国家经贸委管理的国家局所属地质勘查单位管理体制改革实施方案的通知》（国办发〔2001〕2号）两个文件的颁布实施，全部原地矿部所属各省（区、市）地勘队伍及部分工业部门所属地勘队伍相继划归地方管理。属地化的地勘队伍，在管理体制上最明显的特征为：在隶属关系上，根据“下放到省一级后，不得再层层下放”的要求，均作为省（区、市）政府直属事业单位管理，仅内蒙古、湖南、浙江、江苏等少数几个省区进一步明确由省（区）国土资源部门管理、归口管理或代管，在大多数省（区、市）形成了地矿、煤田、冶金、有色等多个地勘局并存的队伍格局。在运行模式上，根据“企业化需要有一个过程，要创造条件加快改革的步伐”的要求，实行的是“戴事业帽子、走企业路子”的双轨制。在经费保障上，有“以1998年预算基数保持不变”的地勘费财政拨款，但仅凭地勘费难以维持队伍正常运转。
1.2 现行属地化地勘队伍管理体制长期存在的原因
改革的实践证明，现行属地化地勘队伍管理体制存在着一系列相关问题，比如大多作为省（区、市）政府直属事业单位，而不是由业务上对口的主管部门管理，不利于职能履行；比如机构重复、专业相近、产业雷同，导致管理资源浪费、行业内部无序竞争；比如游走在事业和企业之间，两头好处都想占，不仅监管难度大，还造成两头的事都做不好，等等。但是，这种管理体制能在绝大多数省（区、市）长期存在，是有一定原因的。一是属地化时，尽管明确了要“保留一部分承担基础性、公益性、战略性地质勘查任务的骨干力量”，但在总体上要进行企业化改革是属地化地勘队伍的基本定位。这对于将要企业化的队伍，实行的管理体制属过渡性举措。二是属地化地勘队伍在经过与地方政府的磨合、适应期后，国家能源资源形势趋紧，国务院随之出台了加强地质工作的决定，地质工作迎来了第二个春天的“黄金十年”，深化改革处于徘徊停滞状态。三是地勘队伍规模大、历史遗留问题多，进一步深化改革风险较大，以时间换空间、审慎稳妥进行改革是最好的方式。四是2011年3月23日，中共中央、国务院出台了关于分类推进事业单位改革的指导意见，地勘事业单位从此进入全国事业单位改革系列，不再自行进行改革。
1.3 属地化地勘队伍管理体制的改革进展
从总体上看，属地化地勘队伍的管理体制自形成以来基本保持不变，但一些省（区、市）也从未停止过探索的脚步，有的已经发生了实质性的改变。内蒙古自治区于2005年3月就率先实行内部企业化改革。云南省在2008年5月成立了全国首支省级地方公益性地质调查队伍——云南省地质调查局。广东省于2007年出台了省地质勘查队伍管理体制改革意见，通过队伍整合，形成了“省市结合，以省为主”的管理体制。2008年12月，陕西省启动了全省地勘单位企业化改革工作，经过七、八年时间的努力，省属地矿、有色、煤田、核工业四个地勘局均已改制成企业。同时，该省在2010年8月成立了全省唯一的公益性地质调查队伍——陕西省地质调查院。2016年6月，辽宁省国有地勘队伍转企改革正式启动，决定将省地矿、化工、有色、核工业、煤炭和冶金6大系统事业单位合并成立辽宁省地质勘探矿业集团，2016年12月集团完成注册，2017年12月转制改企基本完成。此外，近两年，山东在推进事企分离、湖南在推进重组整合、黑龙江在推进落实归口管理上都取得了明显的进展。这些探索，为构建更加科学有效的新时期属地化地勘队伍管理体制提供了经验、带来了启示，显示出一种必然的趋势和方向。在队伍的重组整合、事企的彻底分离、公益性队伍划归口省级自然资源部门管理、企业划归省（区、市）国资委管理等这几个重要方面，成为了属地化地勘队伍管理体制改革的基本共识。
二、重构新时期属地化地勘队伍管理体制的必要性
2.1 外部环境变化的必然结果
如今，中国特色社会主义已经进入新时代，我国社会的主要矛盾已经转化，地勘队伍所处的外部环境已经发生根本性的变化。一是随着绿水青山就是金山银山理念深入人心，一系列保障高质量发展举措的落实，以找矿为中心的地质工作正在经受着前所未有的挑战。二是在地质工作第二个春天的“黄金十年”后，地质勘查投入连年下降，转型之路漫长而艰难，有相当一部分属地化地勘队伍又回到了20世纪90年代无事可做的状态，队伍庞大、“产能相对过剩”的问题又重新凸显。三是管理越来越规范严格，特别是在完成事业单位分类改革后，不同属性的单位必须执行与之相应的政策法规，巡视、巡察、审计以及其他监督检查已实现常态化，事企混合经营的政策空间已不存在。这些外部环境的变化，必然导致管理体制的变革。
2.2 深化改革采取的必然举措
党的十九大报告提出：“深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离”。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，进一步提出：“区分情况实施公益类事业单位改革，面向社会提供公益服务的事业单位，理顺同主管部门的关系，逐步推进管办分离，强化公益属性，破除逐利机制；主要为机关提供支持保障的事业单位，优化职能和人员结构，同机关统筹管理”。要实现中央深化事业单位改革的目标和要求，有效解决属地化地勘队伍事企不分、职责不明、队伍臃肿、力量分散、效率不高的问题，仅从内部进行小修小改已难以奏效，改革管理体制是必然措施。另外，从时间上看，各省（区、市）党委和政府的本轮机构改革已经到位，事业单位分类改革的5年过渡期即将结束，中央深化事业单位改革试点工作即将开展，这些都意味着对属地化地勘队伍的进一步改革将被提上重要议事日程，加速推进。
2.3 破解重点难题的必然选择
属地化地勘单位目前存在三个方面亟待解决的重点难题：一是事企分开的难题。虽然关于事企分开有明确的规定，但从推进的实际情况看，由于事企混合经营在属地化地勘单位已根深蒂固，事企之间在人员、资产、资金等方面深度交织，加之大多数地勘单位所办企业存在资产状况不良、经营效益不佳等问题，以致在整体上还未突破事企分开的根本性要求。二是进一步落实公益职能的难题。分类后，对大多数公益性属地化地勘队伍来说，只是获得了一个一类或二类事业单位的合法身份，在协调落实与之相应的财政预算、“三定方案”、公益性地质项目管理等方面政策上困难重重、收效甚微，与有稳定的项目支撑和列入财政预算的工作经费保障还有相当大的距离。三是整合队伍的难题。属地化地勘队伍的现状与其总体定位和地方地质工作的需求相比，存在严重的不协调性，机构臃肿、规模偏大、结构不优的问题十分突出，但队伍的整合，特别是跨地勘局之间的整合并非一般措施所能解决的。有效解决这些重点难题，除了改革现行管理体制外似乎没有其他更好的选择。
2.4 实现转型升级的必然要求
新时期地勘单位转型升级，一方面体现在突出公益职能上，这就需要通过管理体制的改革，彻底改变地勘单位与地方政府目前这种松散的关系，推进相互之间的深度融合，让公益性地勘队伍紧紧围绕“全力支撑能源、矿产、水和其他战略资源安全保障，精心服务生态文明建设和自然资源管理中心工作”新定位，以“大地质”“大服务”理念，更加名正言顺、更加直接地为政府做好服务支撑。另一方面体现在做优做强所办企业上，这就需要通过管理体制的改革，改变过去地勘单位不专业的、粗放的、凭经验的陈旧管理模式，真正建立现代化的企业管理和运行机制，打造企业集团，增强产业优势和市场竞争能力，按照事企分离的要求，把企业交给专门、专业的部门管理。再一方面体现在方法技术的创新上，这就需要通过管理体制的改革，改变目前仪器设备难以及时更新、高端专业技术人才积极性难以调动、地勘项目难以做精的状况，构建有利于创新创造的软硬件条件保障机制。
三、重构属地化地勘队伍管理体制面临的障碍
3.1 思想认识障碍
思想认识障碍主要来自两个方面：一方面是政府有关部门由于缺乏对地质工作的全面认识和对地勘单位实际情况的了解，加之受少数极端改革例子和多年来企业化导向的影响，在属地化地勘队伍深化改革上认识片面，认为改企就能解决发展问题，没有重构管理体制的必要性。另一方面是地勘单位内部对深化改革的大势、地质工作发展的走势缺乏深刻认识，安于现状，“等靠要”思想严重，推进改革的主动性不强、积极性不高。还有一部分干部职工对改革带来的不确定性比较担心，在思想上害怕改革、抵制改革。
3.2 既得利益障碍
改革的过程实质是利益关系的调整过程。重构属地化地勘单位管理体制，必然改变政府有关部门、各地勘单位的现有利益格局，特别在分类改革后，各地勘单位正逐渐走向分化，不同类型的单位，优势、劣势分明，有着不同的利益诉求。另外，从个人层面看，管理体制的改变往往意味着机构的减少，甚至单位级别的降低，内部管控也将更加规范严格，这与干部职工的切身利益紧密相关，对此，不同的群体会持不同的态度，有支持也有抵触。
3.3 文化理念障碍
地矿、冶金、有色、煤田、核工业、建材、化工等系统的地勘单位，属地化前分属不同的部门管理，属地化后虽同在一个省（区、市），但大多分系统由省（区、市）政府直管，处于平行关系，彼此之间交流互动不多，有着不同的文化理念和工作习惯。另外，即使同一地勘局的不同单位之间在这方面也存在着差异。管理体制改革中，顺利实现队伍的重组整合并达到“1加1大于2”的效果，文化理念的冲突是一道无形的坎。
3.4 改革成本障碍
要想减少改革阻力，确保顺利进行并达到预期目的，肯定是需要付出成本的。关键的问题是，属地化地勘队伍规模大、历史遗留问题多、优质资产相对少，特别是被地勘单位视为安身立命之本的矿业权，其价值目前也大幅缩水。这就意味着深化改革中，必须付出的成本不是个小数目。是否为此买单，决策并不容易。
3.5 责任落实障碍
属地化地勘队伍管理体制改革是一项牵一发而动全身的复杂的系统工程，涉及地质勘查行业改革、事业单位改革、国企改革等方方面面，需要自然资源、组织人事、机构编制、国有资产管理等多部门协同配合。同时，这项改革直接影响到广大地勘职工及其家庭的获得感、幸福感、安全感，关系到社会的和谐稳定。这样一块难啃的硬骨头，责任谁来落实，对被改革的各地勘局是一个考验，对省政府分管领导和政府有关部门也是一个考验。
四、重构属地化地勘队伍管理体制的建议
4.1 深化思想认识，上下合力推进
各地勘局要增强大局意识、整体意识，建立协作沟通机制，积极主动请示汇报工作、介绍情况，让省委省政府及其有关部门更加了解地质工作、理解地勘单位，从而充分认识到重构管理体制的必要性和紧迫性，切实从省级层面加强对深化地勘单位改革的组织领导，推进改革责任的落实。省级自然资源主管部门肩负着全省地勘行业的管理职责，在深化改革中要更加关心地勘单位，切实在帮助落实有关政策、协调解决重大问题上发挥出关键作用。地勘单位要充分利用各种媒体加强对自身的宣传，努力营造有利于推进改革的社会舆论环境。要深入做好广大干部职工的思想政治工作，讲清讲透“唯改革者进”的道理，让他们理性看待利益调整，积极建言献策，自觉做改革的坚定支持者、有力促进者。
4.2 尊重分类结果，把握基本走向
地勘单位分类改革，虽然存在一些问题，特别突出的就是公益类事业单位偏多，但这并非完全是所谓“不负责任”造成的，反而相对真实地反映出大多数地勘单位本该具有的属性，为深化改革指明了总体方向，也开辟了新的道路。重构管理体制，要尊重地勘单位的分类结果，以强化公益职能为着眼点，在分类的基础上统筹谋划，对少数定位确实不准、名不副实的，该调整的要调整，但不能“翻烧饼”。虽然各省（区、市）情况不同，但从改革先行省份的实践看，重构属地化地勘队伍管理体制都是紧紧围绕如何更有利于推进事企分开、重组优化队伍、加强归口管理来展开的。也只有把握住这个基本走向，才能深入解决原有管理体制的弊病，达到改革的目的。另外，要根据中央《关于深化事业单位改革试点工作的指导意见》，将管理体制的重构与改革事业单位机构设置和职能配置，探索实行政事权限清单、机构编制职能规定、章程管理等制度协调统一起来。
4.3 搞好统筹兼顾，完善保障措施
一要统筹兼顾事业和企业的发展，避免极端做法，使其既各归其位，又协调配合，获得更好的发展。二要统筹兼顾“新人”与“老人”等不同群体的利益，在适用政策上，激励、保障各有侧重，不简单搞“一刀切”。三要统筹兼顾共性与个性的关系，在推进队伍的重组整合中，尊重差异，不急于求成，分层、分类渐次推进，以减少利益和文化冲突。要本着实事求是、尊重历史的原则，解决好地勘单位的历史遗留问题。配套出台事转企单位人员的分流安置、土地房产矿业权等权属变更、化解不良资产、增加资本金等政策，解除转制改企单位和职工的后顾之忧。明确公益类地勘单位的职能，尽快建立公益性地质工作经常性经费保障机制。
4.4 吸收借鉴经验，构建有效体制
从全国的情况看，目前通过深化改革基本成型的属地化地勘单位管理体制有陕西、辽宁等省，正在推进构建中的有湖南等省，他们的做法各有千秋，都值得吸收和借鉴。另外，现行的中央地勘单位管理体制更是一个可供参考的具体模型：中国地质调查局由自然资源部直接管理，明确为中央财政一级预算单位，下设各大区中心、专业调查、地质资料与信息服务等单位，负责统一部署和组织实施国家基础性、公益性、战略性地质和矿产勘查工作。未属地化管理的原各工业部门地勘单位改制为企业，组建企业集团，由国资委负责管理，主要从事商业性地质勘查工作。实践证明，这样的管理体制是有利于国家层面的地质工作和地勘单位发展的。综合起来，重构属地化地勘单位管理体制，一要重组整合，打破系统分割，撤销各事业职能相似的局级地勘单位，以公益一类单位为主体，组建省属地质局（院）及其下属单位；对现有的企业和明确要进行企业化改制的二类地勘单位进行梳理，根据行业性质或产业特点组建一家或多家企业集团。二要归口管理，组建的省属地质局（院），作为省属公益性地质工作队伍，明确归口由省自然资源厅进行管理，业务上接受中国地质调查局的领导或指导；组建的企业集团要纳入省级国有资产集中统一监管体系，彻底与事业分离。三要优化队伍，不论事业还是企业，都要根据实际需要来调整队伍规模，努力打造精干、高效、专业的团队。
属地化地勘队伍的管理体制已到了非改不可的时候，不论有多大的困难、多少的不舍，地勘单位的干部职工都应该勇敢面对。只有通过管理体制的重构，属地化地勘队伍才能破茧成蝶，迎来更加美好的明天。
作者信息
李东海（1976—），男，云南省师宗县人，安徽省勘查技术院高级政工师，安徽省委党校研究生，现任安徽省勘查技术院（原地矿部第一综合物探大队）纪委书记，长期从事党建、思想政治工作，对地勘单位的改革发展较为关注并有一定研究。
