编者按
2019年12月31日，自然资源部印发了《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（以下简称“7号文”），涉及矿业权出让、油气勘查开采管理、储量管理等3方面11项改革。7号文的出台，一是贯彻落实党中央、国务院关于矿业权出让制度改革、石油天然气体制改革、统筹推进自然资源资产产权制度改革、加大油气勘探开发力度等决策部署，深化“放管服”改革，充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用；二是立足矿产资源勘查开采实际，为解决矿产资源管理中存在的突出问题，将实践中一些成熟、可行的经验提炼总结，上升到制度层面，为正常有序推进矿产资源管理工作提供政策保障。
目前，为贯彻落实7号文，各地结合自身实际已出台不少配套文件。实践中有哪些问题仍亟待破解？国外有无成熟经验值得借鉴？本期《圆桌汇》特邀业内专家就此进行阐述。
在国内外对比中求解矿业用地难题
鹿爱莉
地质勘查和采矿需要用地，谁说了算？
各国地质勘查和采矿能否取得用地权利与各国土地所有制有关。
根据我国《宪法》《土地管理法》及其实施条例的规定，我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使；农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准，占用基本农田涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准，其余由县级以上人民政府批准。
相比较，其他国家的土地所有制多以私有制为基础，大部分国家土地所有权除属于国有（公有、集体）外，还有私人、土著人等所有。比如：加拿大联邦政府和省政府分别负责管理联邦公有土地和省公有土地，私人土地则由所有者自主经营管理。采矿权人进入私人所有土地需经其同意，如果私人不同意，要按照法规规定的协商程序进行；如果地面所有权为国有，则采矿权人可以无偿进入。澳大利亚法律规定，只有在私人土地的所有者和占有者都书面同意的前提下，部长才能批准该土地用于矿业活动。新西兰法律规定，如果所采矿产资源具有重要价值并且符合国家利益时，该土地可强制性地准予采矿。
地质勘查和采矿，国内外如何用地？
我国实行土地用途管制制度。《土地管理法》第四条规定：国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。其中，工矿用地属于建设用地。
我国地质勘查实行临时用地（土地所有权不转移）管理。《土地管理法》第五十七条规定了地质勘查可以临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。
采矿用地按照建设用地进行管理。采矿占用土地，涉及农用地的必须转为建设用地。如果是由政府组织实施的能源基础设施建设，可根据《土地管理法》第四十五条规定对农村集体所有土地实施征收，即征为国有建设用地。如果是土地利用总体规划、城乡建设规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，按《土地管理法》第六十三条规定，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由采矿权人使用。由此，目前能源矿产开采可以采用征收农村集体所有土地的方式用地，开采其他矿产如果使用农用地，必须转为集体经营性建设用地，且要符合规划和依法登记。
相比较，国外的地质勘查和采矿用地方式较为多样和灵活。
国外对地质勘查用地几乎没有限制。比如：加拿大法律规定，任何持有勘探许可证的加拿大公民或外国人都有权准入皇室土地和私人土地进行矿业活动。新西兰矿业法规定，由王国政府雇用并经部长专门或一般性书面授权的任何人，在其受雇用期限内，在白天时间可以与其认为合适的助手进入或重复进入任何土地区域，为采矿目的进行地质、地球物理化学测量，从土地中采样或在土地上建设测量所需的设施。日本矿业法规定，为满足有关矿业的测量或勘查的需要，矿业权人或租矿权人可在得到通商产业局局长的许可后，进入他人的土地，或砍伐成为障碍的竹、木等。法国矿业法规定，探矿权人进行勘探时，只要持有部长颁发的批准书，就可以不经过土地所有权人的同意进行勘探，但探矿权人必须向土地所有人支付报酬才能使用土地的相应部分，对于拥有特别许可证（如石油和天然气）的勘探用地则可排除包括土地所有人在内的任何土地权利人的干涉。吉尔吉斯斯坦矿法规定，当进行地质工作伴有不大范围的破坏地表完整性时，如开挖探槽、修路、打钻等，需办理临时使用土地许可。
国外采矿权人取得用地的方式主要有地役权、临时用地（使用他人土地）和征用、征收（购买）等。比如：委内瑞拉矿业法规定，管辖范围内采矿活动受益人可以申请地役权、临时占用和财产征用。如果地役权涉及私人土地的，矿业权受益人可以同土地所有人签订必要的合同。未达成协议的，受益人可向具有管辖权的民事法院提交申请，要求批准采矿作业。日本矿业法规定，使用他人土地（土地所有权不转移）如果造成土地形态和质量改变且难以恢复原状的场合，得征收他人土地。刚果（布）法律规定，矿业权人获得土地的途径可以是购买也可以是租赁，如果与当地政府合作经营还可以免费获得土地，也可以土地作价入股。
此外，关于用地年限问题，各国基本上与许可证的年限相同。比如：莫桑比克土地管理法规定，土地使用权的批准必须获取相关的许可证（采矿许可证）和其他授权，许可证包含确定的有效期，在该有效期内可以行使土地使用权；吉尔吉斯斯坦土地法规定，土地使用权限提供至许可证有效期。
值得借鉴的相关经验
尽管国内外土地所有制性质不同，但是，由于地质勘查和采矿用地的特点基本相同，即矿产资源勘查前用地位置和规模都无法确定；开采阶段具有位置固定性、占地周期性、部分可恢复性等特点；采矿用地的实际用地年限由矿山服务年限决定；矿业用地大多地处偏远地区，属于城镇规划范围之外等，国外一些灵活的用地制度值得我国借鉴：
一是在用途上将采矿用地作为特殊的建设用地进行单独管理，不受规划和指标的限制。采矿用地指标不作为年度新增建设用地指标进行考核，不纳入新增年度计划指标管理。矿山建设项目用地报批时，涉及农用地转用的，不占用国土空间规划确定的建设用地规模和年度用地计划指标，以满足矿山建设的需要。
二是不区别矿种，允许根据用地形态灵活采用临时用地、地役权、农用地转用征收、租赁集体经营性建设用地等方式。
三是在《矿产资源法》及其配套法规中纳入地质勘查和采矿用地制度，对用地形态、用地方式、用地年限等作出规定。
（作者单位：中国自然资源经济研究院）
矿业权出让分级管理改革如何走稳
许书平
7号文带来哪些变化？
为解决同一矿种探矿权采矿权不同层级管理带来的问题，《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（以下简称“7号文”）对矿业权出让权限划分进行了改革，实行同一矿种探矿权采矿权出让登记同级管理制度。
一是调整矿业权出让权限及划分标准。7 号文对自然资源部和地方自然资源主管部门之间矿业权出让权限进行了调整，具体权限划分如下：自然资源部负责石油、烃类天然气、页岩气、天然气水合物、放射性矿产、钨、稀土、锡、锑、钼、钴、锂、钾盐、晶质石墨 14种重要战略性矿产的矿业权出让、登记。省级自然资源主管部门负责战略性矿产中大宗矿产矿业权出让、登记。重要战略性矿产是指《全国矿产资源规划（2016~2020 年）》所列的24种战略性矿产和2017年国务院确立的新矿种（天然气水合物）。战略性矿产中大宗矿产是指煤炭、煤层气、铁、铬、铜、铝、金、镍、锆、磷、萤石11 种矿产。其他矿种矿业权出让、登记由省级及以下自然资源主管部门负责。
7号文不仅对矿业权出让权限进行了调整，还对矿业权出让权限划分标准进行了调整，按照矿种划分不同层级自然资源主管部门的权限，并将战略性矿产作为划分矿业权出让权限的一个重要标准，即重要战略性矿产矿业权出让由自然资源部负责，战略性矿产中大宗矿产矿业权出让由省级自然资源主管部门负责。
二是赋予地方更大自主权。7号文对战略性矿产以外的其他矿种矿业权出让权限不作具体规定，仅是明确由省级及以下自然资源主管部门负责，赋予地方更大自主权，使得各省（区、市）可以根据本地实际情况，因地制宜划分本行政区域内各级自然资源主管部门矿业权出让权限，具有更强的针对性、可操作性和灵活性。
三是实行探矿权四级出让登记管理制度。按照7号文改革精神，探矿权出让登记权限划分不再与采矿权相区别，由实行两级出让登记管理调整为四级出让登记管理，即除了由自然资源部和省自然资源主管部门负责出让登记外，还将由市级和县级自然资源主管部门负责出让登记。
地方如何划分矿业权出让权限？
为贯彻落实7号文，各地结合本地实际出台了相关配套文件，对矿业权出让权限划分作出了具体规定。地方已出台的配套文件，以矿种作为划分各级自然资源主管部门出让权限的主要标准，具体情况如下：
一是各省级自然资源主管部门负责出让的矿种有较大差异性。有的省级自然资源主管部门对矿业权出让权限下放幅度较大，仅负责煤炭、煤层气、 铁、铬、铜、铝、金、镍、锆、磷、萤石 11 种战略性矿产中大宗矿产矿业权出让登记，除战略性矿产以外的其他矿种矿业权出让均下放给市、县级自然资源主管部门。比如浙江、重庆等省（市）。
有的省级自然资源主管部门负责出让的矿种较多，负责除自然资源部权限外的能源矿产、金属矿产、部分非金属矿产和部分水气矿产等矿业权出让登记。
有的省级自然资源主管部门负责战略性矿产中大宗矿产和部分重要矿种矿业权出让登记。比如湖北省自然资源厅除负责煤炭、煤层气等11 种战略性矿产中大宗矿产外，还负责地热、油页岩、二氧化碳气、银、铂、锰、铅、锌、硫、锶、金刚石、铌、钽、石棉、矿泉水15种重要矿产及宝玉石的矿业权出让、登记。
二是市级自然资源主管部门矿业权出让权限大幅增加。从各省级自然资源主管部门出台的配套改革文件来看，市级自然资源主管部门不仅负责出让的矿种数大幅增加，而且出让权限大幅增加，既负责储量为大、中型规模的采矿权出让，还负责探矿权出让，将成为今后矿业权出让的力量。
三是县级自然资源主管部门矿业权出让权限相对较小。从各省级自然资源主管部门出台的配套改革文件来看，大部分省（市、区）内县级自然资源主管部门仅负责普通建筑用砂石土类矿产的矿业权出让登记。少部分省（区、市）内县级矿业权出让权限，由市级自然资源主管部门确定。总体来看，县级自然资源主管部门矿业权出让权限相对较小。
如何确保“放得下、接得住、管得好”？
按矿种划分矿业权出让权限，实行同一矿种矿业权出让登记同级管理制度，有利于解决同一矿种探矿权采矿权不同层级管理带来的问题，从制度上防止地方越权出让登记，以及防止规避人为将大型矿床化整为零、分割出让等问题；有利于推进矿产资源领域“放管服”改革向纵深发展，赋予地方更多自主权，因地制宜制定本地权限划分政策，充分调动地方工作积极性、主动性和创造性。为贯彻落实好矿业权出让权限改革，既要加强对地方指导和宏观调控管理，实现“放得下、接得住、管得好”；又要跟踪总结经验做法，为矿产资源法修改积累实践经验，推进权限划分规范化、法律化。
一是加强业务培训指导，做到“放得下、接得住”。矿业权出让是一项业务性、政策性很强的工作，既是一项权属确认，也是一次资源配置，既要依法依规严格按程序进行出让登记，也要服务经济社会发展大局，提高资源配置效率、优化矿山布局等。基层自然资源管理部门承担的矿业权出让登记权限大幅增加，工作任务和工作难度也会相应大幅增加，而基层自然资源管理部门在不同程度上存在人员力量不足、专业人员缺乏等问题。要顺利接住矿业权出让权限，特别是对刚接手的探矿权和大型储量规模的采矿权出让登记管理工作，需要加大对基层矿政管理人员的培训力度，加强人才队伍建设，提升管理人员素质和 业务能力，对工作中遇到的困难及时加以指导解决，推动提高基层自然资源管理部门矿业权管理水平。
二是创新管理体制机制，实现“放得下、管得好”。随着中央简政放权改革向纵深推进，矿业权管理中的一些行政许可事项和非行政许可事项已取消，传统的行政管理抓手逐步退出，迫切需要按照市场经济运行规则要求，重新设计管理抓手，实现“放得下、管得好”。比如，进一步健全完善矿产资源规划制度，增强矿业权设置区划制度科学性和可操作性，从源头上加强矿业权管理，提高矿产资源勘查开采布局合理性；充分开发利用全国统一配号系统中矿业权登记数据信息，加强对各矿种、各地区矿业权设置的监测、统计、分析研判，加强宏观调控管理，提高矿业权出让工作科学性；以全国统一配号系统为抓手，加强对矿业权出让、登记全过程监管，及时发现和纠正各类违规行为，规范出让、登记工作。
三是跟踪总结经验做法，加快推进权限划分规范化、法律化。党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的决定，要求推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央与地方政府事权法律制度。为使改革与法治携手并进，相得益彰，实现改革和立法相衔接，需要及时总结矿业权出让登记权限划分改革经验做法，将实践证明行之有效的做法，在矿产资源法律法规修改中予以明确，上升到制度层面，推进矿业权出让登记管理权限规范化、法律化。
（作者单位：自然资源部油气资源战略研究中心）
来源‘：i自然全媒体
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