绿色矿山建设的现实困境

绿色矿山建设虽然经过几年的试验和推广,取得了令人瞩目的成就,但总体来说尚处于起步阶段,现在仍然存在着:法律体系不完善、开采技术落后和资源浪费严重、缺乏统一的生产和闭坑体系标准、环保意识淡薄和不规范管理等现实困境。

我国的矿山开采和环境保护的法律法规存在着:不健全、不适用、不完善等问题^[7] 。如:(1)矿产资源资产产权制度设计不合理,存在国家所有权虚置现象。《矿产资源法》规定,矿产资源所有权属于国家,但没有明确所有权权益如何保护。当前国家矿产资源资产权益亟待维护,突出表现在部分矿种矿产资源补偿费率降为零后矿产资源所有权人权益不落实,尚未形成合理的资源价格形成机制和资源税费体系,造成矿产资源国家所有者权益流失。企业只要拿到采矿权许可证后,在追求利益最大化的基础上,必然导致开采行为的爆炸式发展,成为暴富群体。(2)矿产资源规划制度偏弱。《矿产资源法》规定“国家对矿产资源的勘查、开发实行统一规划、合理布局、综合勘查、合理开采和综合利用的方针”⁽¹⁾ ,对矿产资源规划体系界定不清,规划的法律地位也未明确。同时,矿产资源规划的具体实施层面缺乏有效的配套制度予以支撑,存在规划法律效力有待提高等问题,导致规划管理难以落到实处。(3)科学合理的利益分配机制尚未建立。本该由企业承担的生态环境补偿责任,却成为了中央政府和地方政府的负担。矿山开采企业利用税收存在漏洞甚至是缺位,钻制度的空子^[8] 。在矿区居民、矿山企业和政府的利益博弈中,存在中央政府与地方政府的博弈、矿山开采企业与地方政府的博弈、矿区居民与矿山开采企业的博弈、矿区居民与地方政府的博弈,利益各方博弈的根本点是利益分配问题。(4)矿产资源节约与综合利用制度建设不足。《矿产资源法》规定“国家鼓励矿产资源勘查、开发的科学技术研究,推广先进技术,提高资源勘查、开发的科学技术水平”,“在勘查、开发、保护矿产资源和进行科学技术研究等方面成绩显著的单位和个人,由各级人民政府给予奖励”。这些规定原则性较强,缺乏操作性,造成执行力和实用性较弱。加上具体实施的配套制度较为缺乏,导致落实难。(5)法律法规和规章的有些规定流于形式。《矿产资源法》规定“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度;但是,国家对探矿权、采矿权有偿取得的费用,可以根据不同情况规定予以减缴、免缴”和“开采矿产资源,必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”。一是“矿产资源有偿使用并不等同于探矿权、采矿权有偿取得制度。二是减缴、免缴为寻租提供了空间。三是现行矿产资源税费制度体系缺乏对矿产资源可持续发展的考量,不适应生态文明建设的发展。《矿产资源法》第三十二条规定:“开采矿产资源,必须遵守有关环境保护的法律规定,防止污染环境。”“开采矿产资源,应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的,矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。”“开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的,应当负责赔偿,并采取必要的补救措施。”但矿山开采企业总是想尽办法的逃避补偿责任,矿山生态环境破坏越来越严重。《矿产资源法实施细则》、《矿山地质环境保护规定》、《财政部国土资源部环保总局关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》对矿山开采和环境保护作出了相应的规定,对矿区开采引发的地质灾害的损失程度、赔偿方式和标准,没有统一具体的规定,矿山企业想尽办法的逃避补偿责任。《国土资源部关于贯彻落实全国矿产资源规划发展绿色矿业建设绿色矿山指导意见》提出了推进绿色矿山建设的总体思路、原则和目标,并设定了国家级绿色矿山基本条件等,但绿色矿山建设责任体系还有待于进一步完善。(6)矿山环境治理恢复制度有待于进一步加强。尽管《矿产资源法》对保护资源环境方面进行了较为严格的规定,但是受政治法律、经济、自然、科学技术等多种因素影响,尚未形成完整而严密的矿山恢复保证金制度法律体系,加之保证金的收取、返还、数额、缴纳方式等程序性的问题不明确,从而造成法律适用的不确定。多数企业没有将因矿产资源开发所引起的环境成本费用列入现行成本^[9] ,加之受经济下行压力影响,矿山地质环境治理恢复保证金制度形同虚设。(7)矿产资源开发退出机制尚未建立。《矿产资源法》及配套制度对矿产资源开发退出机制尚未建立,直接影响就是导致矿业权市场混乱,矿山环境治理恢复制度形同虚设,有的甚至造成国有矿山权益被私人占有等现象。(8)职责分工尚未完全理顺。矿产资源开发利用对地质环境造成的影响是国土资源管理部门职责管辖范围,对环境造成的其他影响并非国土资源管理职责管辖范围。《矿产资源法》及配套制度对职责分工尚未完全理顺,有时会造成多头管理或互相推诿现象。

我国矿山企业开采技术落后、科技创新不足,这是影响矿区环境破坏、污染的一个重要因素。矿山企业只求自身经济利益,尽量减少投入,总希望以最小投入获取最大回报,对开采技术、技术装备和治理技术并不十分重视,得过且过是一种常态,对因矿山开采引发的环境污染,也是睁一只眼闭一只眼,只要政府不查,或者政府不严厉查处,认为“这”不是事,尤其不是什么大不了的事。许多企业都是依靠大规模的资源和能源消耗维系运转和生存。另外,我国矿区环境治理水平落后,落实环境治理工作难度非常大。在矿山开发对生态环境的影响“五花八门”的情况下,只采取单一的土地复垦方式进行矿山地质环境治理恢复,虽然也起到了一定的环境保护作用,但对改善矿山生态环境问题来说,也只是杯水车薪。

不仅还没有解决好制约矿产资源综合利用的技术瓶颈、共性问题和相关产业链接技术难题,而且也缺乏有效的科技支撑与服务网络体系。如对各种共生、伴生矿种提取、分离技术,对矿产品精加工、延伸产业链的工艺技术等方面,国家尚需大量资金支持,但要确保这些支持资金不被挪用谈何容易。

矿山地质环境规划己经被纳入《矿产资源规划管理暂行办法》、《全国矿产资源规划》、《矿产资源规划的实施管理办法》等规范性文件中。但矿山地质环境规划只是以规范性文件的“附属品”形式存在着,在执行过程中仍然没有地位,在实施过程中的约束力必然大打折扣。《全国矿山地质环境保护与治理规划(2009-2015年)》提出了构建矿山地质环境治理恢复保证金制度,国家也开展了相应的试点工作,但是现行矿山地质环境规划缺乏统一的标准体系,无法形成配套的政策体系,各部门地区之间的联动配合机制也只是说说而已,构建“绿色矿山”长效机制有待进一步完善。

在矿山开采过程中,有些企业依然没有落实“三同时”制度,仍然采用“先开采,后治理”的模式。在矿山企业的指导思想上,还没有主动转变到从源头减少资源消耗和削减污染物排放的清洁生产上来。另外,基于利益的驱使,有些地方政府和矿山企业不重视环境保护,片面追求经济发展速度,仍存在“大矿小开”、“采富弃贫”现象,导致矿产资源的浪费和矿山周围环境的破坏。