“有的地方政府在治水方面付出了巨大努力却难以达标，有的环境案件在因果关系判断方面因缺乏科学依据而无法妥当保护受害人利益，有的法院判决了生态修复责任也因无环境本底值而无法确定有效的修复方案，这些都涉及基准问题。”谈及为什么在今年全国两会上建议推进环境基准制定工作，第十四届全国人大代表、农工党中央副主席、中国法学会副会长吕忠梅告诉记者。以下是记者与她的对话。
开展环境法典编纂研究过程中开始关注基准问题 环境经济：作为一名环境法领域的专家，是什么样的契机让您开始关注环境基准问题？ 吕忠梅：环境法是法学与环境科学的交叉学科，法律的科技化与科技的法律化是环境法的重要特征。我们会从法学的角度去关注类似环境基准这样的科学问题，并把科学家们的研究成果运用到法律实践之中，但不会去研究环境基准问题本身，法学专业背景也意味着我没有能力去研究环境基准问题。 最近五年，我和中国环境法学会环境资源法学研究会的同事们在开展环境法典编纂研究过程中，对现行的十几部污染防治法的实施情况进行了比较系统的分析，也对执法部门和司法机关进行了一些调研，由此关注到了环境基准问题。 应该说，我是从研究环境标准制度开始关注环境基准问题的。环境法中的环境标准制度，是法律化了的技术规范。换句话说，环境质量标准和污染物排放标准一经法定化，就是执法依据。比如，考核地方政府的依据就是其所辖区域的环境质量是否达标，污染物排放标准则是对企业执法的直接“标尺”。 但是，我们在调研中发现，有的地方政府在治水方面付出了巨大努力却难以达标，有的环境案件在因果关系判断方面因缺乏科学依据而无法妥当保护受害人利益，有的法院判决了生态修复责任也因无环境本底值而无法确定有效的修复方案，这些都涉及基准问题。 我们知道，环境污染物可能经由食物链造成人体暴露，污染物富集达到一定程度，就会对人体健康造成影响，其中，汞、铅、镉、铬、砷是过去已知的导致人体健康受害的物质，现在又出现了一些新污染物，我们还不知道会对人体健康产生什么影响。对于这些物质，法律都必须采取谨慎的态度，以保护人的生命健康为首要选择，规定最严格的标准。但如果没有基准，最严格的标准就是无源之水无本之木。 比如，国家在修订《食品安全国家标准食品中污染物限量》，放宽了甲壳类（海蟹、虾蛄）中重金镉的限量。因为海蟹、虾蛄既可能来自于天然海域、也可能来自于养殖水体；既涉自然海域原有的镉含量、也涉及养殖过程中加入的含镉物质。现在因为没有水质基准，从保护人体健康的角度，放宽像镉这样已知对人体健康有严重影响的污染物，缺乏科学依据，法律上应秉持最谨慎的态度规定最严格的程序，防止引发环境健康风险。 环境基准是科学结论，不具有法律效力 环境经济：相较于环境法律法规和标准，我们如何去理解“环境基准”这个概念，又如何看待它的作用？ 吕忠梅：最简单地说，环境基准就是一种污染物在一个环境要素中的浓度或强度值，环境科学上称为“阈值”。某种污染物只要不超出这些浓度值或强度值，人们对健康环境的需求就能得到满足，生物才能正常生长繁衍。比如，饮用水的安全标准，就应该根据水污染物对人体健康的阈值来制定。 从法律的角度来理解，环境基准是科学结论，这个结论经过科学家根据剂量—反应关系和一定的安全系数确定，不考虑社会、经济和技术等人为因素，不具有法律效力，这也是与环境标准最大的不同。但是，环境标准也不能代替环境基准，它们各自具有不同的功能和作用。 首先，环境基准可以有效对应不同的环境功能，为实现环境监管从质量管理到风险管理的升级提供科学基础。环境基准是一个体系，对应不同的环境功能，比如，水质基准就包括水生生物水质基准、人群健康水质基准、沉积物质量基准、营养盐基准、感官水质基准等。有了这些基准，就可以为分阶段制定环境质量持续改善目标提供科学依据，为评估和防范环境风险奠定科学基础。 其次，环境基准可以明确污染物危害特性和危害机理，可以用以指导不同地区精准制定管控措施，也可指导国家管理部门及时更新有毒有害污染物名录，为精准治污提供基础。我国幅员辽阔，自然环境差异巨大，经济社会发展阶段各不相同，精准治污迫切需要防止“一刀切”“切一刀”。另外，目前，新污染物不断出现，也迫切需要通过研究，明确机理后及时纳入重点管控清单。 再次，环境基准可以为制定环境标准、实施法律制度提供科学依据，在依法治污方面发挥有效作用。前面已经谈到，在环境执法、司法中都需要环境基准，是环境保护法实施的科学依据，环境基准对于依法治污也具有不可替代的作用。 近年来，四川省眉山市仁寿县黑龙滩水库通过根除污染入湖风险、增加生态本底、削减面源污染、严格落实“湖长”制等举措，抓实水库饮用水源地保护工作，水质达到湖库Ⅰ类水质标准，库区风景也更加秀美。 环境基准是科学治污、精准治污、依法治污的基础 环境经济：您怎么评价新时代十年我国在环境基准研究方面付出的努力？现在这方面研究处于一个什么样的阶段？ 吕忠梅：环境保护法第15条规定明确了法律对环境基准研究的鼓励制度。其实，还有第39条规定鼓励和组织开展环境质量对公众健康影响的研究，采取措施预防和控制与环境污染有关的疾病，也与环境基准直接相关。环境基准对于依法治污的功能决定了法律必须关注环境基准研究。 我们发现，世界卫生组织和一些国家对环境基准、指导值、环境标准都进行了专门定义，也明确了它们之间的关系。我理解，在强调环境基准对环境标准基础性作用的同时，明确指出不能直接将基准作为标准使用。世界卫生组织倡导，各国要对国际组织或国家基准进行适用性评估，并以此为基础，采取直接引用、适当调整、自行推导三种方式确定国家或地方基准，并以此作为制定修订标准的一个科学依据。 新时代十年，我国高度重视环境基准研究工作，生态环境部也作出了积极努力。 我关注到，自2015年环保法实施以来，原环境保护部为实施该法制定的配套文件中，就有国家环境基准管理办法，也成立了相关的专业委员会。2020年，生态环境部发布了《淡水水生生物水质基准—氨氮》（2020年版）等有关水质的4个国家基准，为水污染治理提供了科学基础。近日，生态环境部又专门发布了环境基准工作方案，对未来三年的环境基准研究与发布工作进行了部署。这些都表明，环境基准研究工作发展态势良好。 但是，我们也要看到实际工作中也还面临着一些困难和问题。 过去，我国由于没有自己的环境基准，在制定标准时大量采取的是西方国家和国际组织的环境基准，加之一些标准已使用多年，出现了“欠保护”和“过保护”的双重问题。还是以水质标准为例，我国的《渔业水质标准》是1989年制定的，现在已经严重滞后，修订这个标准，就迫切需要有相关基准支撑。 因此，需要大力呼吁提高环境基准对科学治污、精准治污、依法治污的基础性作用的认识，加强环境基准研究，重视国家环境基准制定和发布工作。 应建立基准制定与标准修订联动机制 环境经济：我们了解到，今年两会您有一个建议是关于推进环境基准制定工作的，能否详细介绍一下？ 吕忠梅：今年，我在十四届全国人大一次会议上，提出了《关于推进环境基准制定工作的建议》，因为生态环境部近日印发的《环境基准工作方案（2023-2025年）》对相关工作的部署已经非常明确，我主要是针对目前环境基准研究和制定面临的困难和问题，从推动工作的角度，提出以下四方面的建议。 一是针对目前面临的环境基准普遍缺失现状，应建立一定的价值判断，明确优先选择顺序。环境基准虽然反映的是环境因子对人群健康和生态安全影响的客观规律，但仍隐含着成本效益衡量或国家地区生态环境乃至文化间的差异。从发达国家经验和常识看，已经存在较多剂量反应关系历史数据的因子最先进入基准研究，之后才逐渐增加项目，在所有化学物质中，能够进入基准研究阶段的是很少数；制定基准也需考虑成本效益分析。 另外，环境基准具有“空间异质性”。因此，目前我国的环境基准研究，应根据一定的价值判断进行选择。对于经济与文化的重要性都不高的物质，基准研究不具有迫切性，可以暂缓；对于时空条件类似的人群或生物，不必要进行基准重复研究，可以直接引入发达国家或者国际组织基准，进行实验性验证。需要重点研究的是我国特有物种与特有环境（水体、土壤、大气、海洋）关系的基准。 二是针对我国实际存在的环境基准与环境标准制定错位问题，应在明确基准研究和制定价值判断的基础上，建立基准制定与标准修订联动机制。虽然在逻辑上说应该先有环境基准再制定环境标准，但我国的实际情况是制定环境标准时，并没有环境基准研究基础，只能从发达国家或国际组织直接引入基准甚至引入标准。这一现实不仅可能导致管理中的“欠保护”和“过保护”的问题；也可能是环境基准研究和制定难以推动的一个原因，不少人担心中国制定基准后带来的标准大规模修订，会对环境管理带来不利影响。 对此，应统筹考虑基准研究和制定的优先顺序与标准修订的关系，建立基准研究与标准修订联动机制，对现行环境标准进行评估，制定分类修订计划，避免所有标准同时或者在短时间内集中修订可能造成的管理混乱。 三是针对我国实际存在的环境与健康管理体制尚未理顺，但环境污染物对人群健康的影响评估和风险管控机制亟待建立的问题，应建立卫生健康部门的食品安全标准中的污染物限值制定和生态环境部门的环境质量基准制定的衔接机制。人体毒性的研究和敏感生物的研究投入、力度和严格程度存在区别，但环境质量基准尤其是多介质暴露可能产生的人体健康综合效应，需要通过合作研究但分别制定食品安全基准和环境质量基准加以有效解决。 四是针对我国目前存在的环境基准研究基础薄弱，力量分散，咨询与决策机制不顺等影响环境基准研究和制定的问题，应采取切实措施加以解决。建议在生态环境部设立国家环境基准实验室，作为国家开展环境基准研究和制定环境基准的科学咨询机构，整合有关资源，集中力量开展环境基准研究。 现阶段，对实践中已产生较大争议的限值尽快立项研究，提出及时修订基准和标准的方案。科技部和国家自然科学基金设立环境基准研究专项，鼓励有关科研机构开展相关基础研究，如对新污染物跟踪国际先进研究成果，储备国家基准研究和制定项目。在生态环境部，建立国家环境基准与环境标准制定决策机制，明确环境基准制定的决策程序以及与环境标准制定的联动方式等。 环境基准研究面临三方面挑战 环境经济：您认为推进地表水、海洋、大气、土壤等领域的基准研究，有哪些难点？如何发力？ 吕忠梅：生态环境部公布的《环境基准工作方案（2023-2025年）》，对推进地表水、海洋、大气、土壤等领域的基准研究进行了部署，已经具有可操作性，非常有针对性。科学研究是制定和发布国家基准的前提，推进基准研究对于建立我国环境基准体系至关重要。但是，目前的基准研究也面临着巨大的挑战。 主要有三个方面：一是我国的跨科学、跨部门科研体制难以支持环境基准综合性研究需求；二是我国缺乏汇聚性学科的专业人才队伍和培养机制；三是我国缺乏环境基准研究的基础性数据，这是一个需要长期积累和跟踪过程。 现在需要我们直面现实，既不冒进也不拖延，以科学的态度理性看待目前的困难和问题，从国家大科学计划、科技体制改革、学科建设和人才培养模式转型等方面加快发力。我相信，只要我们持之以恒加以努力，假以时日，一定能够建成合理的环境基准体系。 环境经济：过去十年，我国创造了举世瞩目的生态奇迹和绿色发展奇迹。踏上新征程，我们要建设一个人与自然和谐共生的现代化，您对环境基准在其中的作用有什么期待？ 吕忠梅：过去十年，在习近平生态文明思想指引下，坚持以最严格的制度最严密的法治保护生态环境，在法治轨道上推进生态文明建设，取得了举世瞩目的成就。党的二十大报告把“人与自然和谐共生的现代化”作为中国式现代化的内在要求，赋予了生态文明建设在中华民族伟大复兴中的新使命，我很期待，早日建成符合中国国情的环境基准体系，为我国环境治理体系和治理能力现代化提供科学支撑。
